Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре) установил, что объектами государственного кадастрового учета являются не только земельные участки, но и объекты недвижимости — здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, помещения. Однако для объектов недвижимости Закон о кадастре определил переходный период до 01.01.2013, и до этой даты в отношении объектов недвижимости проводились государственный технический (а не кадастровый) учет и техническая инвентаризация, причем не во всех регионах такие процедуры были единообразными.

В целях осуществления государственного технического учета Приказом Минэкономразвития России от 08.09.2006 № 268 были утверждены Правила ведения Единого государственного реестра объектов капитального строительства (далее — Правила ведения ЕГРОКС), которые вводились на территории Российской Федерации поэтапно [10]. Они должны были начать действовать на территории всех субъектов РФ до 01.07.2010, однако Приказом Минэкономразвития России от 18.02.2009 № 51 нормы об этом были исключены [11].

В итоге в регионах, на территории которых Правила ведения ЕГРОКС были введены, в том числе на территории Калининградской области, технический учет объектов недвижимости включал две стадии:

— инвентаризацию объекта органами технической инвентаризации (ОТИ/БТИ) с подготовкой технического паспорта;

— государственный технический учет объекта в территориальном органе Росреестра (ранее — Роснедвижимости).

В тех субъектах РФ, на территории которых Правила ведения ЕГРОКС в силу не вступили, технический учет происходил за один этап: ОТИ (БТИ) по результатам технической инвентаризации подготавливали кадастровый паспорт объекта недвижимости, в котором указывался инвентарный, а не кадастровый номер объекта, без постановки объекта на государственный технический учет в органах Росреестра.

С 01.01.2013 в связи с окончанием переходного периода ситуация изменилась и в отношении объектов недвижимости стал осуществляться государственный кадастровый учет, что вызвало ряд трудностей на практике.

Первая проблема обозначилась сразу. Она касалась замены технического паспорта на технический план. Для осуществления кадастрового учета объекта недвижимости по аналогии с учетом земельного участка по результатам кадастровой деятельности кадастровый инженер должен подготовить технический план (для земельного участка — межевой план). Положения, касающиеся технического плана, регулировались ст. 41 Закона о кадастре [1]. Как показала практика, редакция этой статьи, действовавшая до 01.10.2013, была крайне нечеткой, что и породило определенные сложности.

В соответствии с ч. 3, 4, 5, 7 ст. 41 Закона о кадастре технический план состоит из графической и текстовой частей. Графическая часть технического плана — новое явление для нашего государства. В ней воспроизводятся сведения о местоположении объекта недвижимости на земельном участке посредством определения координат характерных точек контура этого объекта. Текстовая же часть технического плана по существу представляет собой технический паспорт. В ней указываются сведения об объекте недвижимости, необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости (далее — ГКН), т.е. его индивидуализирующие характеристики. При этом первоначальная редакция ч. 8 ст. 41 Закона о кадастре не определяла, как соотносятся технический паспорт и технический план. В Законе было установлено лишь то, что сведения об объекте недвижимости указываются в техническом плане на основании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, проектной документации или технического паспорта. Поэтому из текста статьи было непонятно, можно ли после 01.01.2013 подготавливать технический план объекта на основании технического паспорта, выполненного после этой даты.

Органы технической инвентаризации, которые после окончания переходного периода получили статус кадастровых инженеров, восприняли эту норму однозначно: для подготовки технического плана объекта недвижимости после 01.01.2013 необходимо сначала составить его технический паспорт. Представители Ростехинвентаризации заявили, что процедура оформления технического плана мало отличается от предшествующей процедуры, да и сам документ претерпел лишь некоторые изменения. По их мнению, технический план содержит тот же самый технический паспорт, дополненный графическим листом, на котором предлагается изображать расположение объекта недвижимости на земельном участке [13].

В итоге заказчики столкнулись с такой ситуацией, когда за подготовку технического плана приходилось платить, по существу, двойную цену — за сам технический план и за технический паспорт, который, по мнению кадастровых инженеров, необходим для изготовления технического плана. Подобная ситуация наблюдалась повсеместно и была подвергнута критике Минэкономразвития России. В своем письме  от 22.02.2013 № Д23И-449 Минэкономразвития России указало, что с 01.01.2013 на территории РФ производится государственный кадастровый учет зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. Кадастровые инженеры ведут в отношении их кадастровую деятельность и действующим законодательством порядок осуществления государственного технического учета, и технической инвентаризации объектов капитального строительства не предусмотрен. Соответственно, подготовка технического плана на основании сведений технического паспорта на объект капитального строительства, изготовленного после 01.01.2013, не предусмотрена. Исключение сделано только для объектов жилищного фонда, поскольку ст. 19 ЖК РФ предусмотрено проведение учета жилищного фонда в РФ в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

В связи с тем, что Минстроем России порядок осуществления государственного учета жилищного фонда не утвержден, продолжает действовать Постановление Правительства РФ от 13.10.1997 № 1301 и, следовательно, ОТИ для целей учета жилищного фонда вправе осуществлять техническую инвентаризацию его объектов и выдавать на них технические паспорта.

На законодательном уровне обозначенная нами проблема не была решена до 01.10.2013, и подготовка технических паспортов, несмотря на письмо Минэкономразвития России, продолжилась.

Федеральным законом от 23.07.2013 № №250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета объектов недвижимости» (далее — Закон № 250-ФЗ) были внесены изменения в Закон о кадастре и в Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними» (далее — Закон о государственной регистрации). Значительные корректировки были внесены в ст. 41 Закона о кадастре. Поправки вступили в силу с 01.10.2013, благодаря которым наступило однозначно понимание, какие документы необходимы при формировании технического плана. Сведения о здании или сооружении указываются в техническом плане на основании разрешения на ввод таких объектов в эксплуатацию, их проектной документации или изготовленного до 01.01.2013 технического паспорта. Сведения о помещении указываются в техническом плане на основании разрешения на ввод в эксплуатацию здания, сооружения, проектной документации здания, сооружения, а также изготовленного до 01.01.2013 технического паспорта помещения или здания, сооружения, в котором оно расположено.

Таким образом, из новой редакции ч. 8 ст. 41 Закона о кадастре однозначно следовало, что если объект был введен в эксплуатацию и прошел технический учет до 01.01.2013, то подготовка его технического плана осуществляется на основании технического паспорта, изготовленного до 01.01.2013 (технический план необходим, чтобы зарегистрировать права на объект, поскольку после 01.01.2013 сделать это получится только в том случае, если был осуществлен кадастровый учет объекта, который возможен только при наличии технического плана). В отношении новых объектов, вводимых в эксплуатацию после 01.01.2013, технический учет теперь не происходит, а технический план может быть изготовлен только на основании разрешения на ввод в эксплуатацию и проектной документации [12].

Следующая проблема (гораздо более серьезная, чем предыдущая) возникла в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 01.03.2013 № 175 «Об установлении документа, необходимого для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию» (далее — Постановление Правительства РФ № 175) [7].

Как уже было указано выше, технический план объекта недвижимости изготавливается на основании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч. 8 ст. 41 Закона о кадастре). В соответствии с формами технических планов, утвержденных Приказами Минэкономразвития России, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и проектная документация фигурируют в качестве приложений к техническому плану. То есть из законодательства о кадастровом учете вытекает следующая очередность: сначала нужно получить разрешение на ввод в эксплуатацию по правилам Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ), а затем подготовить технический план.

Постановление Правительства РФ № 175 эту очередность нарушило, вступив в противоречие со ст. 41 Закона о кадастре. В действовавшей на тот момент редакции ГрК РФ в ч. 3 ст. 55  приводится исчерпывающий перечень документов, которые застройщик должен представить для получения разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства. В ч. 4 этой же статьи закреплялось, что Постановлением Правительства РФ могут быть предусмотрены иные документы, необходимые для получения разрешения на ввод в эксплуатацию, помимо перечисленных в ч. 3 ст. 55 ГрК РФ. Воспользовавшись этой нормой, Правительство РФ в своем Постановлении № 175 указало, что документом, необходимым для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, является технический план, подготовленный в соответствии с требованиями ст. 41 Закона о кадастре. То есть согласно градостроительному законодательству (ч. 3, 4 ст. 55 ГрК РФ с учетом положений Постановления Правительства РФ № 175) предусмотрена следующая очередность: сначала нужно получить технический план в соответствии со ст. 41 Закона о кадастре, а уже затем на его основании будет выдано разрешение на ввод в эксплуатацию[4].

После выхода этого  Постановления  Правительства РФ органы, выдающие разрешения на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, начали ориентироваться исключительно на позицию градостроительного законодательства. В итоге получить разрешение на ввод в эксплуатацию новых объектов капитального строительства без технического плана стало невозможно. На практике из этой ситуации было найдено три возможных выхода.

Один из вариантов заключался в том, что кадастровый инженер готовил технический паспорт, на основании которого застройщик получал разрешение на ввод в эксплуатацию. После этого изготавливался технический план объекта. Такой путь формально противоречил и Закону о кадастре, и ГрК РФ, но на практике его использовали довольно часто.

Второй вариант выхода из создавшейся ситуации был распространен гораздо больше и не так очевидно шел вразрез с действовавшим законодательством. Состоял он в том, что сначала готовился технический план без приложения в виде разрешения на ввод в эксплуатацию. Потом на основании такого неполноценного с точки зрения кадастрового законодательства технического плана выдавалось разрешение на ввод в эксплуатацию, которое впоследствии прилагалось к техническому плану.

Действовал и третий способ решения проблемы, основанный на формулировке ч. 8 ст. 41 Закона о кадастре [1]. Как закреплено в этой норме, в случае отсутствия разрешения на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию и проектной документации сведения о нем указываются в техническом плане на основании декларации на объект недвижимости, которая прилагается к техническому плану. Следовательно, третий возможный вариант заключался в том, что исходя из данных декларации на объект недвижимости, заполняемой застройщиком самостоятельно, готовился технический план. На основании плана выдавалось разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, после чего это разрешение прилагалось к техническому плану. Чтобы понять неправомерность такого подхода, необходимо выяснить правовую природу декларации на объект недвижимости и причины появления этого документа.

По факту до конца 2013 года существовала коллизия, при которой заявитель, исходя из действовавших норм закона о кадастре мог обратиться с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета многоквартирного дома, приложив только разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, и орган кадастрового учета был не вправе отказать. Одновременно с этим, заявитель мог обратиться с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета квартиры, приложив технический план, сформированный на основании проектной документации или декларации. В дополнение необходимо отметить, что не была реализована схема электронного вида технического плана (XML-схема), которая бы позволяла внести сведения одновременно и о здании и о помещениях, находящихся в этом здании. Предусматривалось формирование отдельных файлов (XML-схемы) на здание и на помещение. Все вышеперечисленное, естественно не способствовало четкой и ясной организации кадастрового учета многоквартирных домов.

Наконец, Закон  № 250-ФЗ внес в Закон о кадастре изменения, повлиявшие на эту ситуацию [3].

В соответствии с новой редакцией ст. 7 Закона о кадастре в состав сведений государственного кадастра недвижимости в части дополнительных характеристик объекта недвижимости вошли новые показатели: кадастровые номера помещений, расположенных в здании или сооружении, если объектом недвижимости является здание или сооружение. Таким образом, с 01.10.2013 при постановке на кадастровый учет здания или сооружения необходимо одновременно осуществить и кадастровый учет помещений, расположенных в нем, и регистрировать права на них.

Помимо этого, Закон № 250-ФЗ изменил ч. 4 ст. 25 Закона о кадастре, которая действует с 01.10.2013. Согласно новой редакции, если здание или сооружение не поставлено на кадастровый учет, постановка помещения, расположенного в нем, осуществляется при условии одновременной постановки на учет такого здания или сооружения.

В соответствии с ч. 4.1 ст. 25 Закона о кадастре, также введенной Законом № 250-ФЗ, орган кадастрового учета при постановке на учет многоквартирного дома осуществляет постановку на учет всех расположенных в нем помещений (в том числе составляющих общее имущество в таком многоквартирном доме). В развитие этой нормы Закон № 250-ФЗ дополнил ст. 41 Закона о кадастре ч. 11, согласно которой технический план многоквартирного дома содержит информацию, необходимую для кадастрового учета помещений (в том числе составляющих общее имущество), расположенных в таком многоквартирном доме.

Таким образом, был сделан первый шаг к решению проблематики государственного кадастрового учета. Поэтапно с принятием нормативных актов федерального значения, в том числе утверждения нового вида XML-схемы, на сегодняшний день обеспечено единство учетно-кадастровых процедур при постановке на учет многоквартирного дома с соблюдением законных прав потенциальных собственников и государственных интересов.