Постановка проблемы. Одним из наиболее принципиальных результатов реформирования аграрного землепользования 90-х годов стало образование общей долевой собственности на сельскохозяйственные угодья землю. Сособственниками суммарно 115 млн. га стали почти 12 млн. сельских жителей [5, с. 8]. Формирование этой разновидности земельной собственности привело к нескольким проблемам. Важнейшая из которых заключается в том, что способ и условия приватизации земли привели к возникновению противоречия между ключевыми участниками аграрного производства (и вообще сельской жизни): 1) гражданами, ставшими собственниками земли, но не способными организовать их использование (точнее их правомерными интересами получить некие блага от своего статуса собственника земли) и 2) агрохозяйствами, объективной потребностью для которых является осуществление на указанных землях процесса сельскохозяйственного производства (а, в конечном счете, – это интерес сельскохозяйственной отрасли), причем, это земли, которые десятилетиями (в советский период) использовали эти хозяйства (их предшественники – колхозы-совхозы). К более частным следует отнести: 1) сложности распорядиться своей земельной долей (с 2005 года права в этой части весьма ограничены, ее даже нельзя продать государству или муниципалитету); 2) сложная и не самая оптимальная с точки зрения организации аграрного производства процедура принятия решения в отношении находящегося в общей долевой собственности земельного участка (общее собрание, кворум которого вплоть до текущего года составлял 20%, что зачастую влекло неоднократный пересмотр решений пришедшими на новое собрание участниками); 3) невозможность привлечения под общую землю кредитных средств и др. Наконец, имеется особая достаточно многочисленная группа невостребованных земельных долей (до 2 млн. долей), которые непонятно, кому принадлежат и зачастую не используются [2, 9]. Их суммарная площадь достигает 22-25 млн. га [8, с. 79], данные Минсельхоза России – 17-18 млн. га – это официально включенные органами местного самоуправления в списки невостребованных [3, с. 82]. Легализация этих земель, вовлечение их в хозяйственный (а при необходимости – и в гражданский) оборот может стать фактором интенсификации аграрного производства.

Результаты исследования.

В последние годы число земельных долей сокращается. И если в момент образования земельных долей их было почти 12 млн., то уже к концу «нулевых» их число сократилось до 8 млн [4]. Причем это не естественная убыль старшего возрастного поколения (как могло бы показаться) – в случае смерти собственника земельной доли она наследуется. Причина сокращения – выделение части из них в земельные участки (и прекращение своего существования как земельной доли), еще часть – перешла в собственность юридических лиц (как правило, бывших колхозов-совхозов). Наконец, с 2012 года идет процесс признания невостребованных долей муниципальной  собственностью.

Рассмотрим, каковы результаты этого (сравнительно нового) процесса. В первый год его осуществления (2013) муниципальной собственностью по Российской Федерации были признаны земельные доли общей площадью 15,3 млн. га или 16,1% от общего числа долей, принадлежащих гражданам. В последующем общая площадь невостребованных долей возросла до 18,5 млн. га – поскольку выявлялись новые невостребованные доли (причем эта цифра близка к оценочным мнениям о том, сколько в действительности таких, невостребованных долей), увеличивается и площадь долей, признанных муниципальной собственностью (табл. 1 – по данным [6, c. 18-19] ).

 Таблица 1

Общая площадь земельных долей граждан в 2012-2016 годах (по стране в целом, млн. га)

Как следует из табл. 1 процесс идет, но совсем не такими темпами, как это предполагалось при формировании соответствующих правил (муниципальной собственностью признано все еще менее 30% земельных долей, включенных в списки невостребованных). В качестве наиболее вероятных причин этого следует выделить:

— организационно-технические ошибки органов местного самоуправления;

— сомнения судов в обоснованности включения долей в такие списки. Так, если собственник земельной доли умер и в права наследования вступил его наследник, то 3-летний срок нераспоряжения долей (как основание признать ее невостребованной) начинается с момента перехода прав на нее к последнему. Кроме того, в случае признания доли невостребованной по причине нераспоряжения ею собственнику достаточно заявить о своем несогласии (с соблюдением определенных процедур) – и это является основанием для исключения доли из списка невостребованных;

— возможные конфликты между органами местного самоуправления и сельскохозяйственными организациями, фактически использующими соответствующие земли (признание невостребованных долей муниципальной собственностью может повлечь за собой дополнительные расходы для таких организаций, например, в виде земельного налога, а то и вообще предоставление выделенных в счет этих долей земельных участков иным лицам).

Наряду с этой очевидной проблемой непризнания большей части выявленных невостребованных земельных долей муниципальной собственностью существует не менее серьезная проблема, для разрешения которой пока не осуществляется должных мер.

Речь о том, что делать дальше с долями, признанными муниципальной собственностью. Законодательство предписывает муниципалитетам сначала предложить эти доли (именно как доли) местным агрохозяйствам и фермерам, а затем (при отсутствии на них спроса) выделить их в участки (в массивы). И здесь возникает проблема «нарезки» таких участков. Кадастровые инженеры не могут и не должны решать эту агрохозяйственную задачу. Это функция землеустройства, которое решениями федерального законодателя приведено в состояние упадка. Вот только перечень «усовершенствований» Федерального закона «О землеустройстве» за истекшие 17 лет:

— в 2005 году определение координат границ объекта землеустройства заменено описанием их местоположения (это привело к снижению точности землеустроительных работ);

— в 2006 году из состава землеустроительных работ исключены геодезические и картографические работы;

— в 2008 году (при переходе к объединенному кадастру недвижимости) отменена обязательность землеустройства в случаях: 1) предоставления и изъятия земельных участков; 2) определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; 3) перераспределения земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве; тогда же территориальное землеустройство упразднено, как один из двух видов землеустройства, а  из числа объектов землеустройства исключены земельные участки;

— в 2014 и 2015 годах из числа объектов землеустройства исключены зоны с особыми условиями использования территорий;

— в 2017 году из числа объектов землеустройства исключены территории населенных пунктов и территориальные зоны.

Отсутствие же надлежащего землеустроительного обеспечения ведет к тому, что в сельскохозяйственном землепользовании стали возникать, казалось, навсегда забытые недостатки – дальноземелье, мозаичное расположение угодий и даже чересполосица (конечно, не в том понимании, как это было в конце XIX века, а в плане возрастания степени мелкоконтурности участков). Перераспределение же без надлежащего землеустроительного обеспечения значительного массива земель, ставших муниципальной собственностью (за счет невостребованных земельных долей – это миллионы гектаров), может привести к новым проблемам в организации территории. И наоборот, применение в современных условиях землеустроительных решений при вовлечении в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель (на примере Белгородской области) позволяет получить на таких землях до 30% дополнительной продукции [1].

Вывод. Особенности процедуры образования земельных долей породили нерешенные до сих пор проблемы. В определенной мере это было закономерно, учитывая масштаб и уникальность решаемых тогда вопросов. Принятые меры по их решению дали лишь частичный эффект, что объясняется как сложностью ситуации, так и недостаточным анализом их последствий. Но даже эти частичные меры без землеустроительного обеспечения могут привести к качественно новым проблемам в аграрном землепользовании (хотя на данном этапе все условия для принятия взвешенных решений имеются). Реализация правовых и организационно-землеустроительных мер по урегулированию проблемы невостребованных земельных долей позволит более надежно обеспечить продовольственную безопасность страны и реализовать потенциал сельскохозяйственных земель как фактора интенсивного развития АПК.